【監察院】小琉球沿海珊瑚礁生態系長期遭受破壞案（113內正16）

監察委員新聞稿

小琉球沿海珊瑚礁生態系長期遭受破壞，致嚴重衰退與失能，尤以沿海遊憩活動密集區之珊瑚覆蓋率更為低落，權責機關顯有疏失，監察院糾正海洋委員會、觀光署、鵬管處及屏東縣政府

監察委員：范巽綠、林盛豐

小琉球於2015年以前，活珊瑚礁覆蓋率約30%至50%，2016年因聖嬰現象導致海水水溫異常升高，引發全球珊瑚大白化，墾丁、綠島、小琉球和澎湖嶼坪均出現珊瑚覆蓋率下降情形，小琉球更是大幅下降至10%至20%，但是墾丁、綠島、澎湖嶼坪的珊瑚在白化後的1至3年內覆蓋率均有所回復，但小琉球卻未有明顯的回復跡象，2021年至2023年小琉球平均珊瑚礁覆蓋率僅為11.9%，為全臺最低（如表1）。氣候變遷造成之高溫衝擊雖對珊瑚礁系統形成生存壓力，惟相較臺灣其他樣點，小琉球珊瑚礁復原情形較為緩慢，小琉球珊瑚礁系統遲難復甦，顯示該地恐仍持續存在其他生存威脅。案經監察委員范巽綠及林盛豐立案調查，認相關機關有未善盡權責之處，監察院內政及族群委員會通過二位監察委員提案，糾正海洋委員會、觀光署、鵬管處及屏東縣政府。
  
人為活動頻繁影響小琉球珊瑚生態系的回復

監察委員於本案調查期間，有民眾陳訴屏東縣政府和鵬管處為了快速從觀光人潮獲取經濟效益，大量開發並在島上到處建設，將自然景觀破壞殆盡，而多數小琉球人輕忽此舉的重大影響，為了留住就業機會賺錢導致亂象叢生等情；顯示小琉球部分住民希望發展觀光經濟，另部分住民則希望維護海洋生態環境，各有堅持。惟據學者調查，小琉球海域珊瑚多樣性越來越低，呈現珊瑚扁平化趨勢，浮潛與潮間帶踩踏等人為活動，對小琉球珊瑚礁產生劇烈衝擊。小琉球沿海珊瑚礁生態系多半已屬於衰退或失能，其中又以人為活動頻繁之沿海遊憩活動密集區之珊瑚覆蓋率更為低落，對於源源不斷湧入的遊客，權責機關有必要對於小琉球遊憩承載量進行調查評估及遊客總量管制。（如表2）
            
鵬管處遊憩承載量評估並未考量海洋生態的影響

監察委員指出，針對小琉球遊客量、遊憩行為等事項進行規劃、建設及管理，係屬鵬管處業務範疇，並由觀光署主管之。鵬管處於2018年委託「中華民國戶外遊憩學會」針對該區域遊憩承載量進行評估結果發現，以1天1萬人次以下為舒適、1萬到1萬5,000人次則須採適度的分流措施，1萬5,000人次以上應進行較嚴格的管控，其中包括人數與收費限制。然，本次評估並未考量遊客數量對當地生態的影響及遊客過度集中於濱海景點的現象，確有未當。嗣後，鵬管處於2024年重新委託「世界休閒協會臺灣分會」進行承載量評估雖未完成，但監察委員詢問該會該計畫主持人時，該計畫主持人認為生態承載量需要的調查部分，難以在本案執行，所以是只能交給海保署。因此，鵬管處本次2024年委託之承載量評估，仍以觀光發展為依歸，對於海洋生態保育恐難有實質裨益。
 
海委會未善盡海洋生態主管機關權責

海委會長期以來既知小琉球環境承載量評估與海域生態息息相關，自可主動進行評估調查，以保護小琉球自然生態資源，避免海洋生態受到衝擊；惟該會未積極為之，反寄託於觀光主管機關鵬管處所為之調查作為，任令小琉球周遭海域之海洋生態及生物多樣性趨於惡化、劣化，洵有缺失。又，海委會自成立以來，均未積極掌握小琉球珊瑚礁生態系統變化情形，加以研訂適切保育措施，遲至2021及2022年方辦理珊瑚監測計畫及珊瑚移植復育措施，亦有怠失。
 
觀光署及鵬管處重觀光，輕生態，自有怠失

另監察委員調查發現，鵬管處雖曾於2018年進行小琉球環境承載量評估調查，惟該調查僅著重觀光旅遊發展，並未考量小琉球海洋生態等環境因素；而海委會自2022年起多次建議鵬管處依發展觀光條例規定重新針對該島遊客人數上限做適度評估及調整，然鵬管處遲未研議處理，迨至2024年3月方重新辦理小琉球遊憩承載量評估委託服務之招標作業，且迄今仍未完成兼顧觀光發展及生態保育之遊憩承載量評估調查，致無法擬定經營管理計畫。鵬管處長期消極不作為，對於大量觀光客源源不斷赴小琉球旅遊完全束手無策，既無法限制交通部航港局交通船航班班次及限制遊客登島人數，復無法提出人流管制替代方案，致登島遊客源源不斷，影響海洋生態維護，自有怠失，觀光署作為鵬管處上級機關，亦難辭監督不力之咎。
 
屏東縣政府對於熱門潮間帶遊客總量管制不力，有檢討改進之必要

監察委員范巽綠、林盛豐強調，屏東縣政府前於2015年公告劃定小琉球自然人文生態景觀區，包含肚仔坪、杉福、蛤板灣、漁埕尾及龍蝦洞5區之潮間帶，並於2022年規範人流管制措施，惟迄今仍有蛤板灣及龍蝦洞之潮間帶未進行人流管制。屏東縣政府對於小琉球島上熱門潮間帶及自然人文生態景觀區無法完全落實遊客總量管制，造成小琉球海域海洋生態沉重負擔；又長期忽視該島海域珊瑚覆蓋率衰退及生態惡化狀況，遲至2024年始將珊瑚列入該縣「水產動植物繁殖保育區」之保育對象，實有檢討改進之必要。
 
小琉球4座污水處理設施對於營養鹽去除效果有限

此外，監察委員亦指出，海委會雖定有「海域環境分類及海洋環境品質標準」，然珊瑚礁生態系對於水體中營養鹽含量變化較為敏感，海委會卻未據以研擬更嚴謹、適切之規定，相比鄰近亞洲國家如中國、泰國、馬來西亞和印尼之海域環境保護規範與力度，猶有不足。又小琉球島上雖已設立4座污水處理設施，然污水處理對於營養鹽去除效果有限，小琉球多處潮間帶仍有藻類繁生等優養化現象，致使珊瑚礁生態系持續惡化，珊瑚覆蓋率僅剩約1成，海委會及屏東縣政府均有檢討改進必要。

糾正案文

范巽綠委員、林盛豐委員提，海委會長期以來既知小琉球環境承載量評估與海域生態息息相關，自可主動進行評估調查，以保護小琉球自然生態資源，避免海洋生態受到衝擊，惟該會未積極為之，反寄託於觀光主管機關所為之調查作為，任令小琉球周遭海域海洋生態及生物多樣性趨於惡化、劣化；且海委會自成立以來，均未積極掌握小琉球珊瑚礁生態系統變化情形，加以研訂適切保育措施，遲至110及111年方辦理珊瑚監測計畫及珊瑚移植復育措施。另鵬管處雖曾於107年進行小琉球環境承載量評估調查，惟該調查僅著重觀光旅遊發展，並未考量小琉球海洋生態等環境因素，迨至113年3月方重新辦理小琉球遊憩承載量評估委託服務之招標作業，且迄今仍未完成兼顧觀光發展及生態保育之遊憩承載量評估調查，致無法擬定經營管理計畫；鵬管處長期消極不作為，對於大量觀光客源源不斷赴小琉球旅遊完全束手無策，既無法限制交通船航班班次及限制遊客登島人數，復無法提出人流管制替代方案，觀光署作為鵬管處上級機關，亦難辭監督不力之咎，均核有違失，爰依法提案糾正。

調查報告

范巽綠委員、林盛豐委員自動調查，據悉，小琉球疑因觀光人數暴增，致多處遊憩地點魚類資源枯竭、珊瑚生態系統衰退，又屏東縣政府疑未實施登島人數總量管制，致當地海洋生態遭受破壞，顯示離島環境保護疑出現漏洞。究中央與地方主管機關有無依權責分工落實執行？相關保育及管制措施是否足適？均有深入瞭解之必要案調查報告。